Zašto uopće reguliramo cijene goriva

Rast cijena energenata koji je započeo krajem 2021. godine, a dodatno se intenzivirao tijekom 2022. zbog geopolitičkih napetosti i rata u Ukrajini, stavio je vlade diljem Europe pod snažan politički i ekonomski pritisak. Građani i poduzeća suočili su se s naglim rastom troškova života i poslovanja, a inflacija je postala dominantna tema javnih rasprava. U takvim okolnostima državna intervencija nije bila samo očekivana nego i nužna.

Potreba za intervencionizmom proizlazi i iz specifične uloge goriva u gospodarskoj djelatnosti. Riječ je o dobru s relativno neelastičnom potražnjom koje su građani i poduzeća primorani kupovati bez obzira na cijenu, barem u kratkom roku. Rast cijena goriva brzo se prelijeva na cijene transporta, hrane i gotovo svih ostalih proizvoda. Upravo zato javljaju se snažan politički pritisak i potreba za intervencijom u tom segmentu.

Ekonomska teorija nudi tri glavna argumenta za regulaciju cijena goriva, a to su:

• zaštita potrošača, posebno socijalno ranjivih skupina

• ograničavanje inflacije i sekundarnih poskupljenja

• sprječavanje zlouporabe tržišne moći u koncentriranim sektorima.

Navedeni argumenti imaju određenu težinu. Međutim, problem nastaje kada se zanemare učinci koje regulacija cijena ima na tržište, investicije i dugoročnu stabilnost opskrbe.

Što ekonomska teorija kaže o ograničenju cijena

Ekonomska teorija prema regulaciji cijena već desetljećima zauzima izrazito skeptičan stav. Kratkoročno, potrošačima ograničenje cijena doista može donijeti olakšanje. No dugoročno, takve mjere gotovo uvijek proizvode neželjene posljedice.

Najčešći negativni učinci uključuju:

• smanjenje profitabilnosti poduzeća, što izravno pogađa njihovu sposobnost ulaganja

• rizik nestašica, ako cijene padnu ispod razine koja pokriva troškove

• smanjenje konkurencije, jer manji i financijski slabiji sudionici prvi izlaze s tržišta

• iskrivljene tržišne signale koji destimuliraju racionalnu potrošnju i energetsku tranziciju.

Drugim riječima, regulacija cijena često rješava simptom, ali ne i uzrok problema, a pritom stvara nove.

Reakcija drugih zemalja EU

Iskustva Europske unije tijekom energetske krize vrlo su poučna. Iako su države članice ukupno potrošile više od 600 milijardi eura na mjere zaštite kućanstava i poduzeća, izravna regulacija maloprodajnih cijena goriva bila je relativno rijetka. Većina zemalja odlučila se za alternativni pristup poput:

• privremenog smanjenja PDV-a i trošarina na goriva

• ciljanih transfera ranjivim kućanstvima

• davanja subvencija prijevoznicima i energetski intenzivnim industrijama

• uvođenja poreza na tzv. neočekivane profite energetskih kompanija.

Navedene mjere tržišno su neutralnije jer pomažu krajnjim korisnicima, ali pritom ne narušavaju izravno formiranje cijena na tržištu. Primjeri Mađarske i dijelom Slovenije, gdje je regulacija cijena goriva bila stroga i dugotrajna, pokazali su i konkretne probleme kao što su zatvaranje benzinskih postaja, nestašice, povlačenje manjih distributera i naknadni rast cijena nakon ukidanja regulacije. Ukratko, odgođeni, ali snažniji udar.

Hrvatski model:
što se dogodilo u praksi

U Republici Hrvatskoj cijene naftnih derivata regulirane su kroz administrativno ograničavanje marži distributera, uz česte, u pravilu dvotjedne, izmjene uredbi kojima se određivala maksimalna dopuštena cijena. Takav model regulacije imao je jasan kratkoročni cilj: spriječiti nagle skokove cijena goriva i poslati signal stabilnosti potrošačima u razdoblju snažnih inflatornih pritisaka. Međutim, način na koji je ta stabilnost postignuta ima važne implikacije za funkcioniranje tržišta. Umjesto da se teret borbe protiv inflacije dominantno financira iz proračuna privremenim smanjenjem poreza, ciljanim transferima ili subvencijama, značajan dio prilagodbe prebačen je izravno na poduzeća u sektoru naftnih derivata. Drugim riječima, tržišni sudionici postali su instrument antiinflacijske politike, bez jasnog mehanizma kompenzacije za preuzeti rizik i neostvarene prihode.

Financijski pokazatelji jasno upućuju na posljedice takvog pristupa. EBITDA marže u sektoru trgovine naftnim derivatima vidljivo su se smanjile te su ostale ispod prosjeka većine drugih djelatnosti u gospodarstvu. To samo po sebi ne bi bilo problematično kada bi se radilo o privremenom i jasno vremenski ograničenom šoku. Međutim, dugotrajnost mjera i neizvjesnost oko budućih regulatornih odluka povećale su financijski stres u sektoru.

Najviše su pogođeni manji i srednji distributeri koji nemaju vertikalnu integraciju, odnosno vlastite rafinerijske kapacitete ili mogućnost da gubitke u maloprodaji nadoknade prihodima iz drugih segmenata poslovanja. Za takve poslovne subjekte ograničenje marži znači izravan udar na likvidnost, otežano planiranje poslovanja i smanjenu sposobnost ulaganja. Istodobno su rasli operativni i financijski rizici uključujući veće potrebe za obrtnim kapitalom i povećanu izloženost promjenama cijena na međunarodnim tržištima.

U praksi to je dovelo do asimetričnih učinaka regulacije. Veći sustavi, s diversificiranim poslovanjem i jačom financijskom pozicijom, lakše su amortizirali udar regulacije. Manji sudionici, s ograničenim financijskim kapacitetima, našli su se pod znatno većim pritiscima. Takva dinamika dugoročno povećava rizik tržišne koncentracije jer slabiji sudionici postupno gube tržišni udio ili izlaze s tržišta. To je posebno važno naglasiti zbog toga što koncentriranije tržište dugoročno ne ide u korist potrošača. Iako regulacija cijena kratkoročno može držati cijene pod kontrolom, smanjenje broja aktivnih sudionika i jačanje dominantnih igrača dugoročno smanjuje konkurenciju, fleksibilnost tržišta i otpornost opskrbnog lanca. U konačnici, upravo takav ishod može rezultirati višim cijenama i slabijom kvalitetom usluge nakon ukidanja regulacije.

Drugim riječima, iako krajnji potrošači nisu osjetili puni udar rasta cijena goriva u promatranom razdoblju, trošak stabilizacije tržišta nije nestao. On je samo preraspodijeljen. Umjesto da se transparentno financira javnim sredstvima, prebačen je na bilance poduzeća u sektoru. Dugoročno, takav pristup može dovesti do smanjenja ulaganja u infrastrukturu, logistiku, modernizaciju benzinskih postaja i sigurnost opskrbe, što predstavlja ozbiljan rizik, osobito u kriznim razdobljima kada je ključna stabilna opskrba energentima.

Regulacija cijena i pravila EU:
skriveni problem

Dodatni, često zanemaren sloj problema vezan uz regulaciju cijena goriva odnosi se na njezinu usklađenost s pravilima Europske unije o tržišnom natjecanju i državnim potporama. Iako EU u izvanrednim okolnostima, kao što je energetska kriza, pokazuje određenu fleksibilnost i tolerira privremene intervencije država članica, temeljno načelo ostaje nepromijenjeno: cijene bi se dugoročno trebale formirati na tržištu, a ne administrativnom odlukom. Pravni i regulatorni okvir EU-a polazi od pretpostavke da tržišno formirane cijene najbolje odražavaju odnos ponude i potražnje, potiču učinkovitu alokaciju resursa i osiguravaju ravnopravne uvjete za sve sudionike. Kada država dulje vrijeme administrativno ograničava cijene, ona zapravo suspendira dio tržišnog mehanizma, što može imati neželjene i teško reverzibilne posljedice.

Dugotrajna regulacija cijena goriva pritom može:

• odvratiti nove sudionike od ulaska na tržište jer potencijalni ulagači teško mogu opravdati investicije u okruženju s nepredvidivim regulatornim intervencijama

• potaknuti koncentraciju tržišta jer slabiji i manje kapitalizirani sudionici lakše izlaze s tržišta

• stvoriti prednost velikim igračima, koji lakše podnose niže marže zahvaljujući ekonomiji razmjera, diversificiranom poslovanju ili vertikalnoj integraciji.

Takva dinamika posebno je problematična s aspekta prava tržišnog natjecanja. Iako sama regulacija cijena formalno nije zabranjena, njezini učinci mogu dovesti do ishoda koji su u suprotnosti s ciljevima konkurencijske politike EU-a. Paradoksalno, mjera uvedena radi “zaštite potrošača” može dugoročno rezultirati manjim brojem aktivnih tržišnih sudionika, slabijom konkurencijom, a nakon ukidanja regulacije, višim cijenama i manjim izborom za krajnje korisnike.

Osim toga, postavlja se i pitanje državnih potpora. Ako regulacija cijena zahtijeva implicitnu ili eksplicitnu kompenzaciju određenim poduzećima, a takva kompenzacija nije neutralna i transparentna, može doći do narušavanja ravnopravnih uvjeta tržišnog natjecanja unutar jedinstvenoga tržišta EU-a. Upravo zato Europska komisija u pravilu inzistira da takve mjere budu privremene, proporcionalne i jasno opravdane izvanrednim okolnostima.

Postoji li alternativa odabranom “hrvatskom” pristupu

Iskustva drugih država članica EU, ali i osnovna ekonomska logika, upućuju na to da postoje učinkovitiji i dugoročno održiviji alati od izravne regulacije cijena goriva. Ključna razlika leži u tome tko snosi trošak intervencije i na koji način se ona provodi. Među opcijama koje su se u praksi pokazale manje disruptivnima za tržište ističu se:

• ciljane subvencije – financijska pomoć usmjerena prema socijalno ranjivim kućanstvima ili specifičnim skupinama (npr. prijevoznici, poljoprivrednici) omogućuje ublažavanje udara rasta cijena bez narušavanja tržišnih signala

• privremeno porezno rasterećenje – smanjenje PDV-a ili trošarina na goriva jasno pokazuje da teret intervencije preuzima država, a ne pojedini tržišni sudionici; ključno je da takve mjere budu vremenski ograničene i fiskalno kontrolirane

• porezi na izvanredne (neočekivane) profite, uz jasno definiranu namjenu prihoda, kao što je financiranje subvencija ili smanjenja poreza, čime se jača percepcija pravednosti intervencije

• poticanje konkurencije smanjenjem administrativnih i regulatornih prepreka ulasku na tržište, što dugoročno ima najstabilniji učinak na cijene.

Zajednički nazivnik ovih mjera jest da ne suspendiraju tržišni mehanizam, već djeluju komplementarno s tržištem. One omogućuju zaštitu građana i gospodarstva u kriznim razdobljima, ali istodobno čuvaju investicijske poticaje, konkurenciju i dugoročnu održivost sektora. U tom smislu, ključno pitanje za buduće politike nije treba li država intervenirati, jer je u krizama odgovor gotovo uvijek potvrdan, nego kako intervenirati na način koji minimizira dugoročne štete i neželjene nuspojave. Upravo tu razliku čini izbor instrumenata.

Zaključak: kratkoročna politika nasuprot dugoročne održivosti

Regulacija cijena goriva u Republici Hrvatskoj ostvarila je svoj neposredni cilj, to jest ublažila je rast cijena za krajnje korisnike u razdoblju snažnih inflatornih pritisaka. No, ekonomska analiza pokazuje da je cijena toga pristupa visoka i da se plaća na manje vidljivim mjestima kao što su profitabilnost poduzeća, investicije i tržišna dinamika.

Za buduće krize, koje će sigurno nastati s obzirom na energetsku tranziciju i geopolitičke rizike, ključno je izvući pouku kako ne bismo ponavljali pogreške. Državna intervencija je potrebna, ali presudan je izbor instrumenata. Tržišno neutralne, ciljane i privremene mjere dugoročno su učinkovitije i pravednije od administrativnog ograničavanja cijena.